Relações internacionais: a história da Usina de Itaipu e o preço político da liderança brasileira na América do Sul

Em maio de 2009, os presidentes Lula e Fernando Lugo encerraram uma reunião sobre Itaipu sem acordo. Para o presidente paraguaio, o fracasso ameaçava uma promessa central de campanha. Para o Brasil, expunha uma contradição: Brasília defendia solidariedade regional, mas resistia a rever um acordo que o Paraguai considerava injusto.

Dois meses depois, os presidentes chegaram a um entendimento. O Brasil aceitou triplicar a remuneração pela energia paraguaia não consumida e transferida ao mercado brasileiro. A medida seria aprovada pelo Senado em 2011. O que aconteceu naquele período que levou à mudança nos posicionamentos dos dois países?

Em artigo publicado na revista Estudios Internacionales no final de 2025, examinamos essa negociação com base em documentos diplomáticos brasileiros e na cobertura jornalística dos dois países. Os registros mostram que a mudança não decorreu apenas da proximidade política entre Lula e Lugo. O Paraguai conseguiu tornar o impasse mais custoso para Brasília. E a política externa brasileira daquele período tornou o governo particularmente sensível a esse custo.

Uma relação muito desigual

O Tratado de Itaipu, assinado em 1973, estabeleceu que Brasil e Paraguai teriam direito à metade da energia produzida pela usina. Como o Paraguai consumia apenas uma parcela de sua cota, o excedente era transferido ao Brasil nas condições previstas pelo tratado e por seu Anexo C.

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O arranjo tornou possível a construção e a operação de uma obra extraordinária. Também cristalizou uma relação muito desigual. O Brasil possuía mercado consumidor, capacidade financeira e recursos técnicos incomparavelmente maiores. O Paraguai era coproprietário da usina, mas tinha pouca liberdade para comercializar a energia que não utilizava.

Essa situação produziu décadas de contestação. Itaipu passou a ocupar um lugar que ultrapassava a política energética paraguaia. A usina tornou-se parte das discussões sobre desenvolvimento, dependência econômica e soberania. A antropóloga Christine Folch mostrou como o controle dos benefícios produzidos por Itaipu se tornou uma questão política central no Paraguai.

Lugo colocou a ‘soberania energética’ no centro da campanha

A eleição de Fernando Lugo, em 2008, mudou o ambiente da negociação. Ele colocou a chamada “soberania energética” no centro da campanha. Movimentos sociais, especialistas, partidos e jornais passaram a exigir a revisão das condições vigentes. Uma questão até então tratada sobretudo por técnicos e diplomatas ganhou dimensão nacional.

Os telegramas enviados pela Embaixada do Brasil em Assunção registram essa mudança desde a campanha eleitoral. Os diplomatas brasileiros acompanhavam a mobilização social, o uso político da ideia de soberania energética e as tentativas paraguaias de buscar apoio externo. Também percebiam que Lugo teria pouca margem para abandonar a reivindicação depois de eleito.

Isso alterou a negociação. O Paraguai continuava muito mais fraco que o Brasil, mas mudou o terreno da disputa. Em vez de discutir apenas o preço da energia, passou a associar Itaipu à reparação de uma desigualdade histórica. A possibilidade de levar o tema a outras arenas internacionais aumentava a visibilidade do conflito.

A literatura sobre hidro-hegemonia ajuda a entender esse processo. O controle de recursos hídricos compartilhados não depende apenas de coerção. Pode estar incorporado a tratados, infraestrutura, financiamento e conhecimento técnico. Por isso, uma relação pode ser cooperativa e, ao mesmo tempo, profundamente desigual.

Mas a pressão paraguaia só produziu resultados porque encontrou um governo brasileiro preocupado com outra questão: sua posição na América do Sul.

Nos dois primeiros mandatos de Lula, o Brasil buscou ampliar sua projeção internacional e apresentar-se como liderança regional. Integração, solidariedade e redução de assimetrias apareciam com frequência no discurso oficial. O problema é que ter a maior economia da região não basta para liderar. Os vizinhos também precisam considerar essa liderança legítima.

O cientista político Thomas Pedersen chama esse tipo de estratégia de “hegemonia cooperativa”. A ideia é que uma potência regional não organiza seu entorno apenas porque possui mais recursos. Ela também constrói instituições, coordena políticas e faz concessões para manter outros países interessados em cooperar.

Itaipu colocou essa lógica à prova.

Em março de 2008, antes mesmo da eleição de Lugo, o chanceler Celso Amorim já admitia discutir uma compensação mais adequada ao Paraguai, desde que o tratado fosse preservado. Reportagens daquele período registraram que Brasília aceitava negociar o valor da energia, mas não pretendia reabrir todo o acordo.

O impasse de maio de 2009 mostrou que esses sinais não bastavam. A reunião entre Lula e Lugo terminou sem acordo, aumentando a exposição pública da divergência. Em julho, chegou-se à fórmula que destravou a negociação: o Paraguai teria um ganho financeiro que Lugo poderia apresentar como vitória; o Brasil manteria a estrutura jurídica central de Itaipu.

A aprovação pelo Senado, em maio de 2011, completou esse processo.

A relação continuou assimétrica. O Brasil não perdeu sua posição predominante nem o acordo de 1973 foi desmontado. O que mudou foi o custo político de administrar essa desigualdade sem produzir alguma compensação.

O episódio mostra uma dimensão menos visível do poder regional. Um país menor não precisa igualar as capacidades do vizinho mais forte para ampliar sua margem de negociação. Pode conseguir resultados quando transforma uma demanda concreta em problema para a reputação e para os objetivos políticos da potência regional.

Foi exatamente o que ocorreu em Itaipu. A ambição brasileira de liderar a América do Sul criou uma vulnerabilidade que o Paraguai soube explorar. Brasília continuou sendo o ator mais poderoso, mas descobriu que preservar sua liderança também tinha um preço.

Antonio Carlos Lessa não presta consultoria, trabalha, possui ações ou recebe financiamento de qualquer empresa ou organização que poderia se beneficiar com a publicação deste artigo e não revelou nenhum vínculo relevante além de seu cargo acadêmico.

Fonte: The Conversation Brasil. Matéria original.